养老院的用地问题

2017年10月12日，北京市东城区鼓楼苑社区养老驿站在鼓楼脚下的胡同正式开业，将为胡同老街坊提供一站式养老服务。

法治周末记者宋媛媛

长阳普乐园爱心养老院，地处北京西南永定河畔，是个占地30亩左右的小院，清一色的砖红色房屋，显得整洁有序。

3月8日上午，几位老人正在院子里散步，一切都显得安静祥和。

人们很难想到，经营这家养老院的闫帅是个“85后”，他通常穿一身休闲装，不时也戴顶棒球帽，在这个院子里尤其显得充满朝气。他曾被冠以“中国养老圈内最年轻的院长”称号，在养老圈内小有名气。

租地建养老院难获补贴

长阳普乐园爱心养老院是中国老龄化社会的一个缩影。

据不久前全国老龄办在人口老龄化国情教育新闻发布会上公布的数据，截至2017年年底，全国60岁以上老人达到2.41亿人，占总人口的17.3%。养老服务市场消费需求在3万亿元以上，2050年左右将达到5万亿元。而一般认为，60岁及以上老年人口占人口总数达到10%，即意味着进入老龄化社会。

闫帅的名气并不仅是因为年轻，而是来自于他对养老事业的执著。19岁时，他就从父母手中接下这所养老院，不过，按他自己的说法，普乐园采用的是“最费劲儿”的运营方式。

养老行业内将这种租赁土地，自建养老房屋设施的机构运营方式，称作“重资产运营”。这是机构养老服务体系中最核心的运营方式，也是养老服务专业化、职业化的综合集成模式，政府公办养老院往往采取这一运营方式。

闫帅坦言，自己的养老院属于民办非营利（以下简称“民非”）性质，又是“民办公助”的“重资产运营”，在建设、运营过程中顾及到的问题多、遇到的阻力非常大。他承认：“多亏了政府和相关部门的帮助，普乐园才运营的下去。”

经过十几年的摸爬滚打，普乐园近年来终于收获了回报。最让闫帅骄傲的是，普乐园服务中低收入水平的老人，院内250张床位，入住率已经达到了百分之九十以上，有时候甚至“一床难求”。

此前，北京市民政局、财政局等已联合出台了一系列资助办法，将民办养老机构运营阶段的补贴标准和一次性建设阶段支持标准，都做了相应提高。

闫帅告诉法治周末记者，除了开办养老院的一些最基本的诸如水电气税等扶持政策以外，一次性建设补贴，自己至今没有享受到。

“获得此项补贴的前提是要有土地证。”闫帅说，但普乐园的土地是租来的，没有土地证。

但让闫帅纳闷儿的是，根据相关规定，建立养老机构的土地可以是自有土地也可以是租赁土地。但实践中民非的养老机构无法得到和公办养老院一样的一次性建设补贴。

民间资本投资养老服务的土地难题

相对于养老的迫切需要以及由此带来的庞大市场，目前我国的公办养老机构服务能力有限，而市场化养老服务供给不足。在这种困局下，公办养老机构一支独大已经成为了“过去时”，近年来，众多社会资本纷纷踊跃投入到养老领域。

资料显示，“十二五”期间，我国养老体系建设预期完成目标达百分之九十以上。在机构养老方面，我国每千名老年人拥有养老床位已经超出预期目标，达到每千人30.3张。

在社会资本大步伐迈进养老事业的过程中，一些问题逐渐凸显了出来，民间资本投资养老服务业受到土地政策制约是其中之一。

北京市民政局社会福利管理处副处长李树丛在接受法治周末记者采访时表示，针对目前养老机构存在的问题，根据公开报道和今年全国两会上的部长发言，民政部正在考虑着手推进取消养老机构设立许可，关注养老机构事后监管和扶持，如果真正实施，这将是推进养老服务业“放管服”改革的里程碑性事件。

而民革中央调研发现，虽然按照现有规定，对社会领域投资中的非营利性养老项目可以以划拨方式供地，但在实际操作中，行业主管部门对养老设施投资项目的非营利性认定存在一定困难；民间投资主体以出让方式取得的养老用地难以办理抵押融资贷款；利用农村集体经营性建设用地建设养老机构的政策不明确。

李树丛指出，按照民政部门相关政策规定，政府投资建设的养老机构、社会资本投资建设的非营利性养老机构，可以依法采取划拨方式供地。但在政策执行程序上，申请“划拨”方式建设养老机构，按现行法规需要经过规划、国土、住建等多部门审批。

“民政部门虽然是养老机构(公办和民非养老机构)的行政主管部门，但涉及到规划、用地、税费等等事项，也只能与相关单位进行协调，并无强制执行的权力。”李树丛说，“2017年，民政部等十几个部委出台了《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》，要求优化简化审批手续流程，多部门开展并联审批。但在具体流程上，只是减化手续、缩短办理时限，依法行政，法律规定的哪一个要件都不能少。”

另外，在养老用地的供应方面，一线城市普遍面临着巨大的压力。

从2013年起，北京市民政局就发布了《关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》，明确政府投资建设的养老机构、社会资本投资建设的非营利性养老机构，均将采用无需缴纳土地出让金的“划拨”方式供应土地。

但从现实来看，寸土寸金的北京土地资源极为紧张，民非性质的养老机构很少能拿到“划拨”地。

李树丛举例说道，假设某企业拥有工业建设用地，想调整成“划拨”地，按照国土法的相关规定，类似于由政府或企业先以征收的形式将土地拿走，然后再将其调整改变为“划拨”方式供地。这期间不仅手续复杂，而且需要很长时间。这还仅限于调性(调整土地性质)，调整规划恐怕就更难了。

“改革到了深水区后，往往是上层法律法规有一系列问题需要调整。”李树丛坦言。再比如，为了防止以养老用地为名变相“跑马圈地”，利用养老用地搞房地产项目，国土部门制定了较为严格的养老用地法律法规和指导意见，在一定程度上“收窄”了用地范围。

在今年两会上，民革中央提交了提案，呼吁加大土地政策支持力度，促进民间资本投资养老服务业。

“公建民营”养老机构是趋势

相比起来，“轻资产运营”的养老机构日子要好过一些。

位于北京市丰台区新华街南社区的阳光敬老院，成立于2004年，最初由丰台街道办事处创办，后改为公办民营机构。

阳光敬老院属于轻资产运营，土地、房屋等都是政府提供的，养老院负责人王新光坦言，这种模式压力相较小一些。

院内一位85岁的老人主动告诉法治周末记者，今年是她入住养老院的第二年，每个月3500元的费用，吃喝拉撒睡，被褥、衣服换洗等都包括在内。

同屋的另一位已不能下床的老人说，由于自己来的早，住的年头较长，每月费用总共还不到2000元。她表示非常感谢养老院这么多年来对自己的照顾。

记者所参观的养老院内几间房屋全部满员，王新光承认，床位“叫座”为养老院带来了运营的基本保障。

在王新光看来，“用地问题对于民营养老机构来说是道难题，但并不足以致命”。

王新光说，大城市本来就寸土寸金，现在北京百分之八九十的民营养老机构，都是靠租赁土地和房屋运营。

王新光还表示，轻资产运营的养老院，占用政府提供的免费土地和房屋设施，虽然略显轻松，但也需要或多或少交给政府一笔资金，算下来和租赁费用也差不多。“民营养老机构的运营并不能单靠着财政补贴过日子。”

然而，鼓励社会资本轻资产运营，需要有的放矢。

去年，北京市民政局联合北京市财政局等部门，给出了专门的扶持政策——街道(乡镇)养老照料中心，意在发挥社区托养和居家养老的辐射和拓展作用。

按照规定养老照料中心这类机构，每张床位建设补助两万元，设备购置补贴最高150万元，一个机构最高综合资助450万元。

2016年，北京市民政、发改、规划、国土、住建等部门联合印发了《关于加强本市新建住宅小区配建养老设施建设、移交与管理工作的通知》，要求新建小区配套的养老服务设施，无偿交由所在区民政部门，由其具体负责组织实施“公建民营”。

李树丛告诉法治周末记者，目前各区已经收到了大概30多处设施，下一步，按政策规定，将由各区通过公开招标和星级机构品牌连锁运营两种方式，面向全社会招募养老运营团队，进行装修运营。

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